建设和谐社会过程中地方政府代理行为偏差的分析(8)

表一：组织产生的比较

比较可见，居委会和业委会设立范围不同，一个以居民户数为其设立范围，另一个则以一定管理区域为其设立范围。然而现实生活中社区规模不同，少则几百户、多则几千户甚至上万户，单一以户数为设立指标必然遭遇一个地域内存在几个居委会或者无法成立居委会的情况，并且居委会之间的边界也难以确定。而以地域为主、兼顾社区建设和共用设施等多项要素设立，可以根据区域大小、人数或增或减，确保每一个区域内有一个组织。

在权力机构组成上，《居委会法》规定居民会议的人员组成有居民、居民户代表或居民小组代表三类。其中“居民”是指100-700户中有选举权的人；“居民户代表”是指由每户中多个有选举权的人推派一名代表参加；“居民小组代表”是指若干居民户组成居民小组，然后由居民小组选出2-3人为该小组代表，通常情况是一个居民楼为一个居民小组。故此，居民会议的主体呈现出居民、户代表和小组代表的多样性和非确定性。而业主大会主体是单一和确定的“全体房屋所有权人”，同时为确保业主权利的公平公正，选举大会上首次投票权还充分考虑房产建筑面积和住宅套数等经济权利。 可以说业主大会的主体具有质和量的双重规定性。

在委员产生上，虽然居委会委员和业委会委员都由大会选举产生，但是由于各自权力机构的主体结构存在质和量的差异，委员的产生必然受其影响：居民会议主体的多样性和非确定性使委员产生带有一定随意性，而这种随意性容易引发指定居民小组代表和指派当选委员的弊端。业委会成员的产生由于出席业主大会的是房屋所有权人，除了物业管理企业可能串通个别业主指选作弊外，政府难以进行干预或干涉。

同样，在委员会与权力机构的关系上，《居委会法》参照《党章》有关党的委员会与党员代表大会关系， 将居委会与居民会议的关系确定为“居民委员会向居民会议负责并报告工作”。然而这一规定未能确立居委会是“居民会议的执行机构”的法律地位，相反却成了党的上下级组织关系的复制，丢失了“群众自治”特征。相形之下，《条例》对业委会的角色定位十分明确是“业主大会的执行机构”，直接受业主大会的领导与监督，体现了自治组织的本质。

因此，从居委会产生可以发现其缺乏“群众自治”的可操作性和可行性。

二、委员代表性比较

居民自治组织的另一个重要特点是“自我管理”，而实现自我管理的首要条件是居委会委员来自本辖区或已在辖区内居住一定时间的居民，这是考察组织是否代表全体居民诉求与利益、是否居民自治的另一个重要方面。

《居委会法》虽然规定了居委会成员应当选举产生，应当遵守国家法律和政策、办事公道并热心为居民服务， 但是没有规定居委会委员必须来自本居住地。换言之，法律回避了居委会成员的代表性问题，而回避的原因是现实中相当多居委会委员非本辖区居民。大量非辖区居民当选居委会委员的事实，一方面反映居委会产生存在的问题，另一方面表明其缺乏代表辖区居民的代表性。当一个自治组织其成员不是来自于自治区域内部，如何实现居民自治，又如何代表居民、代表居民的诉求和自治利益？显然是难以做到的。