三、地方政府官员对控制权回报的追求
我国社会主义现代化建设的基本目的就是要在生产力不断发展的基础上，不断满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。因此，保持经济持续健康发展， 不断提高人民生活水平是构建社会主义和谐社会的首要内容。但是，物质丰富并不必然带来社会和谐，我们还必须从以下几方面来理解和谐社会的内涵:第一、构建社会主义和谐社会， 要正确处理和兼顾社会各方利益关系，坚持公平和正义的价值取向以及机会平等原则。具体来说，要保证社会成员享有平等的发展机会，保证他们都能够接受教育，平等地参与市场竞争和社会生活。第二、社会主义和谐社会应是一个法制健全、秩序良好的社会。衡量社会主义和谐社会的一个基本标准就是社会稳定、秩序良好。全体人民平等友爱、融洽相处，人民群众安居乐业。第三、社会主义和谐社会必须强调人与自然的和谐共处，以科学发展观为指导，统筹人与自然的协调发展，处理好经济建设、人口增长、资源利用和生态环境保护之间的关系，建立资源节约型社会。因此，构建和谐社会要求中央政府必须追求多元化的目标，包括经济增长、社会稳定、社会公平、生态良好和资源节约等。但由于现实中中央政府与地方政府委托─代理关系的存在，地方政府的行为可能偏离上述目标，从而不利于和谐社会的建设。
委托─代理关系的形成是社会化大生产的必然结果，对推动全社会的专业化分工具有重要的意义。在市场经济发展的初期，专业化分工程度较低，要素所有者直接占有、支配和使用各类生产要素来实现完全的剩余索取权和剩余控制权。
但是，随着市场规模的扩大和社会分工的扩展，两权分离的公司制组织越来越成为主要的生产组织形式，所有者直接占有、支配和使用生产要要素的情况越来越少，职业经理实际上掌握了公司的运作，发生了所谓的“经理革命”。威尔森(1969) 、罗斯(1973) 、莫里斯(1974， 1975，1976) 、詹森和麦克林(1976) 、霍姆斯特姆(1979， 1982)等把这种“两权分离”情况下的股东与经理的关系描绘成委托─代理关系。他们发现企业经营者与所有者具有不同的目标函数，企业所有者追求利润最大化，而管理者追求个人控制收益最大化。现代股份公司的发展使得公司的股权极端分散，大量小股东没有激励去监督经营者，管理者取得了较大的企业实际控制权，所有者的产权遭到削弱。因此，企业的成败既关乎所有者的利益，更关乎到管理者人力资本的回报水平。格罗斯曼和哈特(1986)在不完全合约概念的基础上用“剩余控制权”来定义所有权和产权。由于签订一项就交易的每个细节都有明确条款的合约所涉及的交易成本十分巨大，导致市场上有很多合约是不完全的，企业就是一种不完备的契约。进入企业的合约是不完备的，未来也是不确定的，因此当实际事态发生时，必须有人来填补不完备合约中的漏洞，这就是“剩余控制权”( residual rights of control)的由来。企业经营者的个人控制权是指他们实际上已取得部分的企业剩余控制权，拥有剩余控制权实际上已被看成是所有权的定义。自伯利和米恩斯(1932)的研究以来，管理者主导企业的模型受到了很多学者的重视(鲍莫尔， 1959；马瑞斯， 1964；威廉姆森， 1964) ，在现代工业社会的多数大型企业中，管理者实际控制了企业，他们通常追求个人控制权的最大化(肖伯纳， 1941) 。企业理论的研究表明，控制权回报在一定程度上弥补了货币激励不足的缺陷，对激发经营者的“企业家精神”起到积极的作用(周其仁，1997) 。但是，在以控制权为主导的激励结构下，控制权与剩余索取权过度偏离，管理者为获得更大的控制权，热衷于盲目投资，扩大企业规模，并抵制来自外部的兼并收购行动(张维迎， 1998) 。
地方政府官员追求的个人控制权，与以上企业经营者追求剩余控制权的逻辑基本一致。帕金森(1961)在研究工作量、时间和工作人数三者之间的关系时指出，工作人员数量与完成工作量之间毫无关系，不管工作量增加或减少，工作人员数量几乎都不受影响，官员一直有增加下属的动力。这就是著名的帕金森定律。增加下属和制造出工作岗位，相当于提高了官员地位，增加了官员的个人控制权，这就是现实中很多因人设事、机构膨胀的逻辑。根据公共选择理论，政府官员同企业经营者一样，都是经济人，都追求个人效用最大化。政府官员的个人效用函数主要包括货币化收益和非货币化收益两部分。货币化收益有岗位工资收入和在职消费，非货币化收益主要包括个人声誉、个人成就感、对权力的自由支配程度和政治支持等。对于官员来说，非货币化收益与货币化收益同样重要，其中个人对权力的自由支配程度就是官员的“控制权回报”。地方官员都希望领导更多的人、控制更大规模的资源，从而增加自己的影响力和权力的含金量，这样的控制权回报对地方政府官员来说是最大的激励。按照经济学的解释，这种控制权回报就是中央政府与地方政府不完备代理合约中的剩余权利，是不同层级政府间专业化分工的结果，是激励监督者的交易成本最低的契约安排。
政府官员因其岗位职能而拥有的个人控制权既是一种效用来源，也是一种体制资本(撒列尼，1994) 。个人的岗位控制权能为拥有者带来实在的利益，并能在一定条件下转化为经济资本，它与物质资本一样具有保值增值的内在动力。因此，地方政府官员扩大自己的控制权回报的激励是内在的，这种扩张的实现机制也与企业管理者致力于扩大企业投资规模的机制相类似。很多研究表明，代理人在用其委托人的钱进行投资时，具有更大的风险承担倾向和扩大投资规模的冲动。这是因为如果投资失败，则大部分投资损失由委托人承担，而一旦投资成功，代理人可以享受到更多的实际利益。缪勒(1971)指出企业代理人对规模的追求要远远超过对利润的追求。与企业经营者通过扩大企业投资规模来扩展个人控制权边界的逻辑一致，地方资源开发和经济规模的扩大也成为地方官员个人控制权回报的主要实现途径。地方投资规模的扩张至少在以下三个方面有利于增强地方官员的个人控制权:第一、地方经济规模越大，官员的各种在职物质利益也越大，官员的支配能力、成就感等非物质性效用也越高；第二、地方投资规模越大，经济社会结构越复杂，中央政府对地方官员进行监督的成本会越来越高，中央政府的控制和约束不可避免地遭到削弱，这反过来进一步增强了地方政府官员的个人控制权；第三、地方经济规模扩大还会增加地方政府官员的谈判力量( bargaining power) ，地方政府在与上级政府讨价还价的过程中处于更加有力的地位，有利于争取到更大的行政独立性和更多的政策支持。
