四是管理难规范。长期以来，合作医疗在总体发展思路上没有主导模式，在全国范围内一直未能形成各个方面都能接受、经济可行、可广泛推广的合作医疗模式。各地目前的合作医疗由于过多地强调因地制宜，因而在举办形式上多种多样，给管理、操作、推广上都带来困难。我省一些地方，为了加快合作医疗建设步伐，虽然也采取多种措施推进合作医疗，但由于缺乏技术培训和指导，在本底资料不清的情况下，自行摸索选择合作医疗模式，试行后出现了反复，反而容易挫伤基层干部和群众的积极性。由于形式多样，实际上是放任自流，宏观上无法对合作医疗筹资、补偿结算、监督管理等主要环节进行规范，不能体现出合作医疗要解决的重点内容。靠一个乡、一个县自行摸索出来的合作医疗，管理水平低，管理方法简单，没有权威性，达不到科学管理的要求，同时监督服务体系也不配套，医疗机构、参保者、合作医疗管理组织三方没有制约，造成诊疗服务不规范、参保者总想捞回交出的钱，管理不严格，合作医疗费用超支，使合作医疗的良性运行机制很难形成。
2 改革、发展和完善农村合作医疗的对策思考
2.1 正确引导农民自愿出资参加合作医疗 正确理解和处理好农民自愿出资参加合作医疗，是推行合作医疗的基础性工作。农民参与合作医疗的意愿要靠社会方方面面去引导，群众认识程度的高低，在很大程度上取决于宣传教育的深度和广度，要通过广泛发动舆论宣传工具，使广大农村居民了解发生在周围的因病致贫和参加合作医疗优越性的典型事例，大力宣传合作医疗的重大意义，使合作医疗制度深入人心，不断为农民群众所理解和接受，形成自觉参加合作医疗的行为；在实际工作中，既要大力做好宣传发动，又要辅以必要的行政动员，积极引导群众，转变思想观念，增加健康投入，但决不能以行政命令强制推行或搞简单化的“一刀切”。同时要通过宣传教育，转变单纯“受益”的观念，举办合作医疗不应一味地追求眼前利益，而应以长远利益和社会利益为重，暂时的“不受益”意味着长远的最大的受益，要使合作医疗参加者消除思想疑虑，不断强化风险共担意识，此外，对没有报销合作医疗费用的农民进行健康体检。我们认为，强调尊重群众意愿，就是要看清事物的主流，维护大多数人的利益，不能因为一有风吹草动，就顾虑重重，更不必因为部分群众思想上还有异议，就放任自流，撒手不管。
2.2 建立稳定的合作医疗筹资机制 建立稳定的合作医疗筹资机制，是保证合作医疗正常运转的前提。为使合作医疗基金筹集科学化、规范化，应根据当地农村居民的医疗需求量，同时结合社会经济发展水平和个人、集体经济的承受能力，通过确定适宜的补偿比例，测算人均基金筹集标准；合作医疗基金的筹集，要坚持“民办公助”的原则，建立“政府引导支持、集体扶持、个人投入为主”的筹资机制，以体现政府的责任意识，集体的参与意识和个人的费用意识。在政府引导支持方面，我们建立了初级卫生保健专项资金，每年500万元，其中拿出大部分作为引导资金，对县(市)、乡(镇)政府合作医疗引导资金配套的，省予以支持。我们目前有20多个县(市)政府建立了人均1～2元的合作医疗政府引导资金，列入财政预算，按年度下拨。因此，各级政府要重视加大对农村合作医疗的投入比例，把以往重视对医疗服务供方的扶持逐步转变到加大对农民群众医疗服务利用需方的支持上，提高卫生服务的利用率，逐步使各级政府在财力允许的情况下把建立农村合作医疗专项资金制度化。在集体扶持方面，要在村提留公益金中安排一定数额用于合作医疗；在乡镇集体经济较发达的地区，鼓励增加对合作医疗经费的支持水平，有条件的地方争取将乡村医生的报酬纳入集体经济分配范围，使乡村医生的收入与业务工作脱钩，以避免不规范医疗行为的发生。个人对健康投入的经费，我省一些地方在动员群众自愿参加的基础上，纯农户采取上门收费的办法或与农业部门协调采取在签定合作医疗合同的基础上，以户为单位统一由乡经管站代办；乡村企业职工由地税部门在职工工资福利费中扣除；个体工商业者由工商部门协助收缴，各部门收缴的经费汇总交县合管办。