论我国地方政府之间的竞合博弈(5)

内容提要　“议行合一”这个词，马克思主义创始人和其他思想家都没有直接使用过，它是我国学者根据卢梭和马克思、列宁的有关论述概括出来的一种描述立法机关与执行机关职权或权限混合不分状态的提法。半个世纪以来，“议行合一”说经历了一个从调子很高到声音逐渐衰弱的过程，它的正当性和合理性一度是毋庸置疑的，但后来基本上已被宪法学界否定。日益深入的研究和越来越多的证据表明， “议行合一”不符合当代中国的实际，也不代表国家权力配置的一般趋势和社会主义国家政权组织形式的发展方向。 关键词　议行合一　三权分立　政权组织形式　民主集中制 　　“议行合一”(有时作为学说，有时作为一种政权组织体制，有时被看做一种政权组织原则) 说在我国长期以来是作为社会主义政权组织原则加以肯定的，被认为是与资本主义国家政体的“三权分立”相对立、体现社会主义制度优越性的体制或原则。80 年代末90 年代初以来，有不少宪法学者对“议行合一”进行了重新的审视，明确指出了“议行合一”说的种种弊病，对这一原则或相关说法提出了批评，同时也有一些学者继续坚持原有提法。 “议行合一”的含义与由来 　　“议行合一”这个词或类似提法，马克思主义创始人和其他思想家都没有直接使用过，它是我国学者根据马克思、列宁和卢梭等人的有关论述概括出来的一种描述立法与执行关系状态的提法。 　　“议行合一”这一提法中，所谓“议”是指代议、代议权或代议机关，所谓“行”则指执行、执行权或执行机关。根据《中国大百科全书》政治学卷的观点， “议行合一制的基本特征是：1. 由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力；2. 国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。”因此从广义上讲，这里的“行”除了行政机关的执行外，还包括审判机关、检察机关以及军事机关的执行问题。而“议行合一”，顾名思义，就是代议权、执行权合而为一，或代议机关、执行机关合而为一，立法者与执行者的一身二任。而“议行合一”说，则是指那些赞成或主张实行“议行合一”观点，将其视为社会主义政权组织原则的相应理论观点的统称。 　　一般认为，有关“议行合一”想法在近代最早是由法国资产阶级启蒙思想家卢梭在《社会契约论》中阐述的。在此书中他提出了有关“主权在民”和立法权、行政权统一于一种主体的学说，被传统的赞成“议行合一”的学者看做是“议行合一”思想的近代渊源。在书中，他把政体分为三种基本类型，即民主制、贵族制和国君制或者皇朝政府。他说：“制定法律的人要比任何人都更清楚，法律应该怎样执行和怎样解释。因此看来人们所能有的最好的体制，似乎莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制了。”他认为这种政体就是民主制政体，即全体人民都是行政官或司法官那样的政府。但同时他也指出：“这种政府在某些方面非常不足，因为应该加以区别的东西并没有被区别开来，而且由于君主(这里的“君主”指执政者，亦即统治者的共同体——译注) 与主权者既然只是同一个人，所以就只能形成，可以这样说，一种没有政府的政府。”因此在他看来，这种民主制适用的前提之一即是小国，正如他所说：“如果在不同的国家里，最高行政官的人数应该与公民的数目成为反比；那么，一般说来，民主政府就适宜于小国，贵族政府就适宜于中等国家，而君王政府则适宜于大国。这条规律是立刻就可以从原理里得出来的。然而，又怎么样计算那些可能构成例外的许多情况呢?”卢梭在这里表达的集立法权与法律执行权、解释权于一个机构的思想成为后世对“议行合一”不断进行改造和理论探究等的源泉。 　　主张“议行合一”并将其作为政权组织原则的学者们还认为，1871 年3 月法国巴黎公社的成立，是“议行合一”在实践上的第一次尝试和总结，是现代“议行合一”制的雏形。一般认为，巴黎公社这一无产阶级政权的组织特点主要是：由巴黎20个市区的工人经普选建立了立法行政相统一的机关——公社委员会，它作为最高权力机关行使全部权力。公社委员会有权制定法律，决定一切重大问题并直接指挥执行，行使行政权。公社委员会下设执行、财政、军事、司法、公安、粮食、劳动与交换、对外关系、社会服务、教育共10 个委员会以行使行政职权；公社社员兼任各委员会委员，它是人民的代表，同时又是政府官员，组织执行公社制定的各项法令、决议，集立法权和行政权于一身。这些由巴黎各区选出的公社委员还直接领导该区的政府工作，执行各项法令和决定。公社建立了自己的法院，实行法官选举和公开审判等制度，但法院是独立的。 　　对于巴黎公社进行的“议行合一”政权尝试，马克思在《法兰西内战》中做出了著名结论：“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员是负责任的，随时可以罢免。其中大多数自然都是工人或公认的工人阶级代表。公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。”一些学者认为，马克思肯定的这种“兼管行政和立法的工作机关”的组织就是“议行合一”，并以它体现为社会主义政权组织原则而与资本主义的“三权分立”相区别。这些学者们还认为：在俄国十月革命时，列宁坚持了“议行合一”的观点，因为他主张“要巩固和发展苏维埃政权，就必须实现(更广泛、更普遍和更有计划地实现) 这种政权、这种新型国家所肩负的历史任务。这些任务就是：废除议会制(立法和行政的分立) ；把国家的立法工作和行政工作结合起来。把管理和立法合而为一。使整个国家政权机关和国家管理机关同群众的联系比过去的民主制形式更加密切。”主张“议行合一”的学者认为， 在实践上， 1918 年和1924 年的苏联宪法就力求按照“议行合一”原则建设苏维埃。