关键词 税收实体法 中央与的地方 一税一法
经营之道
经营之道
自古以来，税收问题关系国计民生、系牵社会稳定，既是重大的经济问题，又是重在的政治问题。1994年的分税制改革，初步理顺了我国的税收法律关系，构筑了我国现行税收实体法体系的雏形。但随着经济的发展，现行税收实体法体系的内在缺陷正逐步显露。关注税制，改革税收实体法体系已成为迫切的需要和社会各界的共识，笔者就此问题做一粗浅探讨。
1 完善税收立法体制
现行税法的立法档次太低，行政机关成为税收立法的主要机关，税收立法呈现立法行政化的趋势。根据中国现行立法体制，制定税收法律有两种情况：一是全国人民代表大会及其常务委员会进行立法，二是由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院进行立法。然而，目前中国税收实体法法律体系只有《外商投资企业和外国企业所得税法》和《个人所得税法》是由全国人大及其常委会以税收法律的形式制定实施的。其余的税收法律均为全国人大及常委会授权国务院立法制定，以暂定条例方式予以颁布实施。占我国税收收入绝大部分的四个主体税种，即增值税、消费税、营业税、企业所得税也毫不例外。全国人大及其常委会授权国务院制定的暂行条例，虽然也具有国家法律的性质与地位。但它毕竟与“法律”有所区别。具体而言，存在着如下弊端：第一，暂行条例的对象是尚未成熟需要采用过渡的税种法，显然其稳定性弱于法律。对于条件未完全成熟的税种以暂行条例的形式出现是毫无争议的，但在条件成熟后应将其上升为法律；对于制定时条件已成熟的税种，一开始就应以法律的形式颁布实施。目前我国颁布实施的暂行条例最短的有5~6年的历史，最长的已达50年。大量的暂行条例以及暂行条例的长期存在为政府课税的随意性提供了方便，成为违背税收法律主义原则的温床。第二，行政机关立法极易造就缺乏权力制约机制的“自定章程自已执行”的怪胎。而在税收法律之外的税收法规、税收规章的立法档次更是令人忧心忡忡。根据中国现行“统一税收”的税收立法原则，目前仅有海南省及民族自治地区可以按照全国人大授权立法的规定，在遵循宪法、法律和行政法规的原则基础上，制定有关税收的地方性法规。除此之外，其它的省市一般都无权自定地方性税收法规。因此，中国税收法规、规章的立法者绝大部分是行政机关，更确切的说是地方行政机关。它们基于自身政治经济目的的变化需要，随意变更法规、规章体现的更为淋漓尽致。
我国虽然税收法律级次过于偏低，但税收立法权却又很集中。目前中国的地方既没有确定税基的权力，也基本上无根据地方需要调整税率的权力。中央对地方税收的立法权控制得过严，就失去了实行分税制设置地方税的意义。同时也使得地方为了满足地方财政开支的需要，发展地方经济不得不滥用手中权力。“费大于税，费税关系错位”的问题便油然而生。
针对上述问题，我们可以采取以下对策：第一，提高现行中国税收实体法的法律级次。根据“一税一法”的原则，把那些长期使用并经实践证明符合我国税收实际的税收暂行条例在修订完善的基础上按照立法程序尽快提请全国人民代表大会及其常委会审议通过，使之上升为法律。第二，按照局部利益的灵活性，“既要维护国家宏观调控的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力”这一正确处理中央与地方关系总原则的要求，在税收立法权限的划分上应作到合理分权，适度放权。对全国统一开征且对宏观经济影响较大的地方税，由中央统一制定基本法规和实施办法，部分税制要素和部分征管办法，可由地方在中央规定的范围内自行确定；对全国统一开征且对宏观经济影响较小，对地方经济影响大的地方税，由中央制定概括性、原则性的基本法规和实施办法，其它具体问题的立法权限可下放地方；赋予地方在遵守若干限制性条件下开征新税种的权力，对地方政府征收的那些“名费实税”的收费改为税，取缔乱收费，进一步推进税费改革，理顺税费关系。