【 作 者 】方乐华
【作者简介】作者单位：华东政法学院
【内容提要】战后，日本从劳动保险出发，经过15年发展，实现了“国民皆保险、国民皆年金”的全民保险体制；其后，立法重心逐步向老龄化对策演变，制定了立法理念全新的《就业保险法》和《护理保险法》。其审时度势，抓住有利时机发展社会保险事业的立法经验，对我国颇具参考价值。
【关 键 词】日本/社会保险立法/沿革/动向
【 正 文 】
社会保险，已经日益成为中国社会主义市场经济的迫切需要。事实证明：市场经济与社会保险，是现代社会发展的两翼，如果一个国家缺少完备的社会保险体系，尤其是职工的社会保险出现纰漏，其构建市场经济的努力可能难以成功。于是，我们把目光投向了社会保险制度日趋完善的市场经济大国——日本。
日本从二战后开始构筑完整的劳动保险体制；随着经济和社会的发展，在60年代初建立了“国民皆保险、国民皆年金”的全民保险格局；70年代后，由于老龄化趋势，立法重心开始向老龄对策转移，各种社会保险法律进行了一系列调整；90年代后，经过多年立法准备，终于制定了全新的《护理保险法》。日本在社会保险立法上的经验和得失，对于正在构筑社会保险体制的中国来说，是极具参考价值和借鉴意义的。
一、战后社会保险体制的构建
日本的社会保险立法，始于1922年的《健康保险法》；1938年制定《国民健康保险法》，保险对象是农村居民， 目的是确保健康兵源；1944年制定《厚生年金法》，目的是利用养老保险先期缴费的特点，通过征收高额保险费来增加战争军费（注：[日]荒木诚之编：《社会保障法》，青林书院新社1983年版，第101—102页。）。日本把社会保险作为战争工具，这在世界保险立法史上，都是极为罕见的。
战后，占领当局发布了关于社会救助方面的备忘录，并要求其把劳动政策作为民主化支柱之一予以重视。因此，政府于1946年紧急制定了社会救助性质的《生活保护法》，1947年颁布了《工伤保险法》和《失业保险法》，开始了战后的社会保险立法。
《工伤保险法》以职业伤害（工伤、职业病）为保险事故，采取用人单位全额负担的方式，实行差别费率；其保险待遇包括医疗或疗养给付、伤病假补贴、残废补偿金和残废年金等。但是，当初的保险范围比较狭窄，只限于一定规模以上的企业。
《失业保险法》以“加入保险6 个月以上”和“失业确认”为受给要件，给付期限为180天。同时，考虑到该法施先前已经失业的人员，又制定了过渡性的《失业津贴法》，向其发放失业津贴。
在上述立法活动中，美国的社会保障调查团来日调查，并督促政府设置了由专家学者等组成的“社会保障制度审议会”（政府的社会保障咨询机构）。审议会于1950年提出“关于社会保障制度的报告，批评政府将立法重心放在社会救助的做法，指出社会保险才是社会保障中最重要的核心部门。1951年，审议会进一步提出“关于推进社会保障制度的建议”，敦促政府尽快建立普遍、全面的社会保险制度（注：[日]佐藤进、洼田隼人编：《现代社会保障法入门》，法律文化社1997年版，第53页。）。这些报告公布后，激起了公众对社会保障的普遍关注，饱经战乱和无保障生活的国民，开始表现出对社会保险的极大热情，以工会为中心，各地展开了要求确立社会保险体制的社会运动。在这种情势下，政府开始着手修改并充实战前建立的医疗和养老保险制度。
《健康保险法》经过修改，扩大了政府主管的保险范围，提高了给付标准，延长了给付期限，因此，健康保险基金出现了入不敷出的局面，于是，政府在职工激烈反对中提高了保险费率。1953年制定的《临时工健康保险法》（1984年被《健康保险法》吸收），把一直被排除在医疗保险之外的临时工，纳入了保险体制。
国民健康保险在战后几乎崩溃，为了重建这一制度，政府对《国民健康保险法》进行了大幅度修改，将实施范围由农村扩大到城乡居民，规定原则上以地区的市町村为单位任意实施。