对于四分五裂的社会 , 拉杰法特主张建立联合政府——互有否决权、按比例分配公职和政府补贴以及我曾提及的部分自治。他认为 , 三个或四个政党优于两个政党 , 议会制优于总统制 , 比例代表制优于多数决定规则 , 联邦制优于单一制。他还认为 , 联合的决策模式优于对抗的决策模式。政治决策应当在敌对的精英之间秘密地进行磋商 ( 基于相互配合、一揽子交易等原则 ), 而且应由实际的全体一致通过来达成。联合政体也就是指没有对立面的民主。按照拉杰法特的说法 , 该社会过于分化以致经受不住公开的政治角逐。
1836 年的言论限制法
在南北战争以前 , 美国本身是一个有深刻裂痕的社会。美国的领导人对最有争议的问题也回避公开交锋。例如 , 美国众议院在 1836 年通过了第一项言论限制规则 :
兹决定 : 无论以何种方式或在何种程度上与奴隶制或奴隶制的存废有关的请愿、建议、决议、提议或文章都不得付印或提及 , 而应予搁置 , 且从此不再采取任何进一步之行动。 (26)
这种立法机关自查的法令和参议院通过的类似措施都是策略性的妥协 , 是为使南北方之间达成妥协而做出的“联合性”的尝试。只有通过一项自我克制的法令 , 才能使各党派就其他有争议的问题作出相应的调整和进行理性的讨论。只有通过一项言论限制法才能减轻联邦政府的责任 , 并使这种责任大致与其不很大的解决问题的能力相称。奇怪得很 , 国会限制自己行动的决定 , 不仅受到主张废除奴隶制的人的反对——这是人们意料之中的 , 而且受到赞成奴隶制的州权倡导者 ( 如约翰·卡尔霍恩 ) ——他们自己要求国会对奴隶问题保持绝对的沉默——的反对。南方对该法案的敌视有力地说明了所有限制自己言论的制度的不确定性。
1836 年关于限制国会言论的争论 , 是在一个更大范围的关于压制废奴言论的讨论的背景下发生的。北方反奴隶制的团体曾决定 , 通过邮寄使有关解放奴隶的小册子涌入南方。可以想象 , 南方人拒不允许这种作品在南方自由传播。在他们看来 , 这种小册子正威胁着他们的生存 , 也就是 , 构成了公开呼吁奴隶叛乱。联邦政府不愿意对这敏感的问题强制执行自己的法律 , 当南方各州对这些邮件进行检查的时候 , 联邦政府置若罔闻。
对拥护奴隶制的力量来说 , 仅仅制止废奴宣传品流入南方是不够的。他们同样急于平息国会对奴隶制问题的无休止的讨论。杰克逊总统的传记作者说 , 总统本人就主张 , “国会对奴隶问题的讨论”是“极不民主的”。接连不断地公开辩论奴隶制削弱了联邦立法机关处理其他问题的能力。讨论奴隶制问题简直是闹事。维护奴隶制的势力与废除奴隶制的势力相互指责 , 曾使一些国会议员进入众议院和参议院时身藏利刃——这是国会斯文扫地的明证。
南方特别关注的是要求国会在哥伦比亚特区废除奴隶制 ( 至少禁止奴隶贸易 ) 的请求。废奴者的立场是 , 所有公民都有权向政府请愿 , 要求伸冤。相反 , 按照维护奴隶制的人的观点 , 国会甚至应当拒绝接受这种请求 , 因为联邦政府无权在任何地方废除奴隶制。与废奴论者一样 , 参议员和众议员都应当对奴隶问题完全缄口不言 : “该问题不属国会管辖范围——参、众两院无权以任何形式过问此事 , 也无权就此问题进行审议、讨论。”卡尔霍恩在诉诸形式上的权利和管辖范围的同时 , 主要关心的是政治后果。废奴论者是一些狂热分子和煽动分子。他们“无礼的请愿”诋毁了南方 , 教导人们憎恨 , 并对联邦构成了威胁。对公开侮辱和羞辱蓄奴诸州的议题不可能在国会进行卓有成效的讨论。这种讨论 ( 不论是不是草率的 ) 只能进一步使国家分化。