5、一些村干部,包括村支两委的成员,只顾及本村本组的利益,置政策、法律于脑后,以“为民请命”的姿态与乡镇政府对着干。
客观地说,在那些干群关系紧张的农村,村民们对政府有怨气。这种怨气,一是来自于计划生育工作中的强制,二是来自农民负担问题解决不力,三是对一些基层干部的衙门作风、贪渎行为的义愤。当这些怨气得不到有效舒缓而累积到“活火山”的地步,村干部往往以为父老乡亲“请命”的姿态,采取同乡镇政府不合作甚至对抗的行为。当然,如果乡镇政府推行的是假国家之名而谋小集团利益之实的“土政策”,那么村级干部的对抗行为是有正当性和号召力的,否则没有合法性。问题是,对那些不分青红皂白地抵制政府的村干部,特别是由村民直选的村委会干部,乡镇政府究竟有没有处置权?《村委会组织法》缺乏明确的规定,乡镇政府也就只能“责令”村委会遵纪守法了。
其次,有些村规民约字面上不违法,但明显侵犯部分村民的利益。例如,广州一些农村的村规民约规定,即使户口在本村,外嫁女也无资格享受集体分红。这个规定明显损害了这一部分村民的利益。过去遇到这样的情况,乡镇政府及有关部门(如妇联)可以及时纠正。现在就难办了,村级组织可以凭借“不能违背村民群众的民主意志”这个法宝,直截了当地拒绝有关部门的合理要求。
二、 乡村三重关系的理论分析
上面所提到的只是基层面临的部分情况。即使挂一漏万,也暴露了乡村关系面临的实际问题。这些问题的根源不少,最主要的是没有认识到乡村之间其实存在三重关系。以其中的任何一种关系来否定其他两个关系,都会引起乡镇关系的失调。
建国后最初30年间,乡村关系变化的基本走向是“以党领政”,最后形成的“党的一元化领导体制”是这一走向的顶峰。80年代农村土地制度改革以来,乡村关系曲折多变,不断调整。但就发展趋势来看,村民自治的发展势头不可扭转,乡镇政府对农村社会的公共管理应该加强,党对农村工作的领导地位更加不可动摇。这个政治现实,就是我们判断乡村关系的基本前提。一切制度设计或制度创新,都应该以此作为出发点。
自我国推行村民自治制度以来,乡村关系经历了10多年的重新建构,目前形成了有机联系的三重关系:
一是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系,体现的是党的领导原则。
二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系,体现的是村民自治原则。
三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系,体现的是依法行政原则。
这三种关系及原则是一个相互渗透在一起的整体,不能分割,也不能以其中任何一种关系或原则,来否定其他两种关系或原则。然而,在处理乡村关系问题上,“持其一、否其余”的事情是经常发生的。归纳起来,主要有几种表现。
第一种情形,以乡村上下党组织之间的领导和被领导的关系,来怀疑和否定“指导与被指导”关系及“依法行政的管理与被管理关系”。这种情形就是那种“以党代政”、“党包办一切”的状况。应该说,这就是“党的一元化领导”的传统模式。上面陈述的情况反映了这个问题的存在。在农村,如果继续坚持以党代政,以党的领导原则否定村民自治原则,那么村委会及其选举制度都是多余的。如果乡镇政权机构也只按这一原则建构,那么乡镇政府也是多余的机构,也可合并到党委中去,形成党政一班人马、两块牌子。问题是,这样一来,乡村关系也就变成了纯粹的上下级党组织关系,结果只能是各级政务消失于党务之中。
第二种情形,即以乡镇政府与村委会在村民自治事务内的指导和被指导关系,来否定乡镇基层党委的领导,否定乡镇政府对农村社会、对村委会依法行政的管理关系。这种情况走向极端,就会使村庄变成一个“世外桃源”,实质上就是陷入无政府主义状态。之所以会出现这种情况,关键在于没有搞清楚村民自治的前提。这个前提是什么呢?就是在“村民自治范围内的事务”,村民享有国家法律所保障的自治权利。