2、乡村两级干部对村民选举都存在一定的厌倦和畏难情绪,影响地方治理绩效的提高。
笔者调查和有关部门的调研情况都反映,无论是乡镇政府官员还是村干部对村民选举都有厌倦和畏难情绪。问题主要体现在三个方面:一是村民选举的组织工作似乎成了乡镇政府的“额外负担”。有些乡镇干部反映,按理说村民选举是村民自治分内的事情,政府只起指导作用,但实际不是这样。搞一次村民选举,镇里干部要全员动员,由领导各带一路人马奔赴各村,目的是保证选举一次成功,否则劳民伤财。结果,人疲马倦不说,往往费力不讨好,还有人怀疑镇里从中搞鬼。二是村民的投票主动性不够,不发补贴不投票,导致村民选举的成本不低。在笔者调查的这些农村,投票的误工补贴是5-30元/1次(平均是15元/1次)。投票补贴好像是公社时期的“政治工分”。几乎所有的被调查村干部都认为,如果不发投票补贴,《村委会组织法》规定的“双过半”就难以保证。番禺有个穷村,年收入5万元左右,选民2300多人,村里一次投票选举就要耗空村集体的全部积累。结果,新上任的村委会接手一个空架子,其工作的难度可想而知。三是选举出来的干部,有个三年任职的时间限制,真正投入工作的时间不多。因此一些镇干部反映,部分村委会干部的实际工作状况是,第一年适应适应,第二年初入角色,第三年等待选下台。也就是说,真正发挥作用的时间不超过一年半,村民选举的前后事情就得花费了村干部一年半的时间和精力。
为农民提供更多更好的公共产品和社会服务,是乡村地方治理的目标。而地方治理绩效就是公共产品的产出与成本投入的比值。上述问题表明,村民选举对地方治理绩效的贡献还没有达到预期目的。特别是对于那些经济比较发达的农村来说,村委会要管理上亿的资产,客观上要求建立一支相对稳定的干部管理队伍,但目前三年一届的村民选举是把全部的村委会成员纳入选举范围,这在客观上不利于干部管理队伍的稳定性,适应不了发达农村对管理工作的更高要求。
3、村委会不作为,政府难介入,“指导-被指导关系”往往变成了束缚乡镇工作的绳索。
下面这个案例反映了乡镇政府为何难以介入处理不作为的村委会(村名和人名均有改动):
鹤村是广州白云区的一个纯农业村。全村1365人,选民900多人。1999年本村实行第一次村民直选,村民们兴高采烈地把本村首富邹姓村民选为村主任。邹的企业办在村外,在广州郊区一带小有名气,据说年产值几千万。但鹤村是个负债近400万的村子。村民选举邹的意图是希望这个经济能人把村里的经济搞上去。可是,邹是个“三板斧”,三招不见成效就走人了。两层楼的村委会办公室,仅由妇女主任和女会计留守,村里人戏说村委会成了“尼姑庵”。村支书是小姓人家(该姓占全村人口的20%),看到大姓人多势众(占80%),左右选举局势,也就不图在村里发展了。其实,支书也是搞建筑承包发家致富的经济能人,在他担任支书期间,他自带资金近400万元,把这个远郊小村变成了全国园林绿化百强村。村委会所欠之款的“债主”就是这位村支书,可村支书的钱又主要来自自己的建筑经营收入和银行贷款。
村委会不见村主任,村支书因是小姓人家受到排挤,村级组织也就陷入了瘫痪,村庄则处于事实上的无政府状态。结果,昔日园林绿化村变成了现在的脏乱差村。村里的公共厕所污水横流,村里的水泥路面四处断裂,村庄呈现出破落的样子。
本村第一届直选出来的村委会主任,令村民大失所望,即使本家村民也直摇脑袋。而镇里干部只有干着急的份儿。对这种不作为的村主任,镇里似乎只有等待村主任自动辞职,或等待村民召开罢免会。然而,谁来召集村民会议行使罢免权呢?《村委会组织法》规定是村委会。问题是,有召集权的村委会连主任都不见了。即使村主任在村里,由他主持的村委会召集村民会议来罢免自己,也不是一件容易的事情。村主任去留的问题整整花了两年时间才解决,使村庄陷入无政府状态,村民的致富梦也成了泡影。
毫无疑问,乡镇政府是地方治理的主体,无论党的方针政策,还是政府的法律法规,最终都得由基层党政部门贯彻落实。为什么“指导-被指导关系”会成为一些乡镇工作的束缚而导致乡镇干部对村民自治的牢骚和焦虑呢?笔者在调查中发现,主要是实行村民自治制度后,无论是乡村基层干部还是普通农民,对如何界定乡镇政府与村委会的关系的问题,存在一定的模糊认识。不少乡镇干部觉得乡镇政府与村委会是“指导与被指导的关系”,因而在贯彻落实上级布置的任务的时候缩手缩脚,不知道该如何去工作。