"公民"一词，按照《辞海》的解释，乃是"具有一国国籍的人。包括未成年人和被剥夺了政治权利的人在内。" 根据这一定义，"公民"的概念相当于"国民"，系指一国之民全体而言，固而公民教育也就是全民教育。除此之外，辞海还特别提到了我国《宪法》对于公民的权利和义务的规定："凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。" 这个规定是对前一定义的补充，即"公民"不仅指具有一国国籍的人，而且还是宪法所规定了的权利和义务的主体。由此，与公民有关的道德教育，不仅是全民的道德教育，而且是与公民作为法定政治权利和义务主体相关的道德教育。
凭借上述对于公民道德教育的解读，本文在此想提出并希望引发人们思考的两个方面问题是：我们面临着在这样一个远非成熟的社会，并且缺乏一个道德成熟的教育者人群的情况下，如何去进行以全民为对象、以道德成熟为目标的公民道德教育，并由此促成社会的成熟，换言之，如何使 "内圣外王之道"，不再是"暗而不明，郁而不发"； 公民是既是权利主体，又是义务主体。在海外流行的公民教育，舶入后便简化为公民道德教育。那么，在公民权利教育缺场的情况下，公民道德教育又如何展开，其展开又将会有何种可能的后果，以及公民道德教育框架内，如何处理公民作为权利主体与义务主体的关系。
为了方便详细说明上述两方面问题，本文将相关问题归结为五个困境。以下分而述之。
一、公民道德教育地位困境
什么是公民教育和公民道德教育？我们不妨参考一下1968国际教育大会第六十四号建议书《作为学校课程和生活之组成部分的国际理解教育》中有关"公民和道德教育"的部分："公民教育的目的，除了增加学生对国家机构的了解和培养对它们的忠诚外，还应让学生熟悉国际机构在促进人类福利方面所起的作用，并给学生灌输增进这些机构未来有效性的责任感。""在道德和宗教教育方面，国际理解的教学应该直截了当，清晰明确，并强调人类团结的道德基础。其目的在于培养一种对他人的道德感和社会责任感、一种为共同利益而行动的愿望以及致力于和平的决心。科学和哲学的教学应该有相同的目标。" 在这个论述中，比较重视公民教育中公民道德教育的部分，特别是对他人的道德感和社会责任感，公民教育的主体主要是从义务主体的方面来考虑的。在1992年国际教育大会的第78号建议书《教育对文化发展的贡献》中，再次提到"发展伦理和公民价值观"的意义："教育系统在伦理、公民和道德教育中应发挥一种基本的作用，并与家庭所起作用相互补充。教育系统应与其他机构一起，帮助促进人权、培养民主的行为和确定从未像当今时代如此必要的价值观，如尊重人的尊严、宽容、对话、团结和互助。" 在此，对于公民道德和价值观的教育，重视权利主体间的互相尊重和帮助，公民教育的主体主要是从权利主体的方面来考虑的。